Cours de droit foncier : La gestion du patrimoine foncier - Ivoire-Juriste

Soyez les bienvenues sur Ivoire-Juriste ! Votre Blog entièrement consacré à l'actualité juridique et à l'enseignement du Droit Ivoirien !


Les pages les plus consultées :
■ Droit Administratif ■ Droit Constitutionnel ■ Documents de Méthodologie ■ Téléchargement ■ E-boutik

Cours de droit foncier : La gestion du patrimoine foncier

14/06/2017

Ce cours de Droit de droit foncier ivoirien est constitué en trois parties : une introduction générale, ensuite une Première partie (la gestion du patrimoine foncier) et enfin une deuxième partie (les modalités d’accès à ma terre).

Dans la société traditionnelle africaine, les ressources naturelles en l’occurrence la terre et les ressources accessoires (eau, forêts, faune, fourrages) sont la propriété collective des premiers occupants de la terre et de leurs descendants. 

Elias Olowale disait à ce sujet que “la terre appartient à une grande famille dont beaucoup de membres sont morts, quelques-uns vivants et dont le plus grand nombre est à naître“. 

Les descendants des premiers occupants ont qualité de propriétaires fonciers coutumiers et ont pour obligation de gérer les ressources naturelles (terre, eau, forêts, etc.) conformément aux règles régissant chaque communauté.

Considérées généralement comme des biens sacrés, ces ressourcés étaient inaliénables.

Avec l’avènement de l’administration coloniale et aujourd’hui de l’Etat ivoirien, les tenures coutumières ou modes traditionnels de gestion des ressources foncières ont été marginalisé au profit d’un ordre juridique nouveau reposant d’une part, sur l’appropriation individuelle des terres, d’autre part, sur leur mise en valeur. 

Mais cette marginalisation des tenures coutumières reste inopérante, car en pratique, les droits fonciers coutumiers restent encore vivaces et continuent de résister à l’hégémonie foncière de l’Etat ; ce qui a fait dire au professeur H. SARASSORO qu’ils sont « des morts-vivants ».

Ce nouvel ordre juridique foncier qui s’applique aussi bien aux terres rurales qu’aux terrains urbains, repose d’une part, sur des règles de gestion (Titre 1), d’autre part, sur un cadre institutionnel et technique (Titre 2) qu’il importe d’examiner.


TITRE 1 : LES RÈGLES DE GESTION


De la théorie du domaine éminent de l’Etat à celle des terres vacantes et sans maître, la politique foncière de l’Administration coloniale et ensuite de l’Etat ivoirien a toujours été marquée par la volonté des gouvernants d’assurer la propriété de l’Etat sur toutes les terres domaniales n’ayant pas déjà fait l’objet d’une attribution à titre définitif aux particuliers. 

Cette volonté de maîtrise foncière de l’Etat demeure toujours inchangée en milieu urbain et s’est traduite par un monopole de l’Administration sur la gestion des terrains urbains.

Mais, en milieu rural, il en va autrement depuis la réforme foncière du 23 décembre 1998, laquelle a reconnu de jure la propriété foncière coutumière. 

En effet, cette reconnaissance marque la fin du monopole foncier de l’Etat sur les terres non immatriculé, c’est-à-dire sur la quasi-totalité des terres rurales.

Il résulte que l’étude des règles de gestion foncière porte d’une part, sur les terres du domaine rural (Chapitre 1) et d’autre part, sur les terres du domaine urbain (Chapitre 2).


CHAPITRE 1 : LES RÈGLES DE GESTION DU DOMAINE FONCIER RURAL


Avant la réforme foncière du 23 décembre 1998, le domaine foncier pouvait être divisé en deux grandes catégories comprenant les terres immatriculées d’une part, et les terres non immatriculées, d’autre part.

Alors que les premières comportaient un titre foncier définitif et inattaquable, les secondes, composées de terres coutumières ou de terres concédées provisoirement ne conféraient que des droits incertains ou précaires. 

À cette catégorisation administrative somme toute logique le législateur a substitué une classification fondée sur la permanence ou non des droits fonciers (Section 1). 

C’est sur cette base qui vise à terme la sécurité foncière que l’Etat procède à l’attribution (Section 2), au retrait (Section 3), au contrôle des transactions foncières (Section 4).


Font enfin partie du domaine foncier de l’Etat les terres sans maître (article 6 de la loi du 23 décembre 1998).

Qu’est-ce qu’une terre sans maître ?

Sous l’empire du décret du 15 novembre 1935 portant réglementation des terres domaniales en Afrique occidentale française, le concept de terre vacante et sans maître avait permis la mainmise de l’Administration coloniale sur les terres non mises en valeur, suscitant ainsi le mécontentement des autochtones et en particulier des autorité et propriétaires fonciers coutumiers.

En ayant recours au concept de terre sans maître, le législateur ivoirien, pour éviter toute équivoque a pris soin d’en donner la définition.

Ainsi, dans la version non modifiée de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural, était d’abord considéré comme des “terres sans maître” :

- les terres objet d’une succession ouverte, mais non réclamée depuis plus de trois ans ;

- les terres du domaine coutumier sur lesquelles des droits coutumiers exercés de façon paisible et continue n’ont pas été constatés dix ans après la publication de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 ;
- les terres concédées provisoirement sur lesquelles les droits des concessionnaires n’ont pu être consolidés trois ans après le délai imparti pour la mise en valeur, à compter de cette publication. 

Les délais précités n’ont pu être respectés par les titulaires de droits fonciers concernés. Aussi, pour éviter que ceux-ci ne soient dépossédés de leurs terres par application de la théorie des terres sans maître, le législateur a été amené par la loi n° 2013-655 du 13 septembre 2013, à proroger les délais initiaux par une modification de l’article 6 de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural. 

Cette prorogation qui prend effet, à compter de la date de publication de la loi du 13 septembre 2013, court pour :

- 10 ans pour les terres du domaine coutumier ;

- 5 ans, pour les terres provisoirement concédées.

De ce qui précède, il convient de se demander à qui incombe la charge de la preuve de l’absence de maître ?

Cette charge en vertu de l’article 6 de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 précitée, incombe à l’administration. Celle-ci doit à cet effet, délivrer un acte administratif constatant le défaut de maître. Cette disposition qui est conforme à l’article 1315 du Code civil, est à l’avantage des autorités foncières coutumières, car celles-ci ne disposent pas le plus souvent d’un document attestant de leurs prérogatives foncières.

Cependant, il convient de relever que les terres objet de conflits interminables et considérées donc comme sans maître, pourront être incorporées au domaine de l’Etat, au même titre que les terres concédées n’ayant pas été mises en valeur dans le délai imparti. 

Si l’on tient compte du nombre important de conflits fonciers non résolus et du manque de moyens pour la mise en valeur des terres, l’Etat apparaît d’ores et déjà comme le grand bénéficiaire de l’application du concept de terre sans maître tout comme ce fut le cas de l’Administration coloniale.


2/ Les terres des Collectivités publiques

-- Le domaine foncier rural des Collectivités territoriales (districts, régions, communs) est d’abord composé des terres qui leur sont transférées ou cédées. 

En effet, l’Etat peut transférer ou céder à titre gratuit ou onéreux des terres au Collectivités territoriales. Le transfert ou la cession des terres rurales de l’Etat au profit des Collectivités territoriales est autorisé par décret pris en Conseil des Ministres soit à l’initiative de l’Etat, soit à la requête de la Collectivité territoriale concernée. 

Les terres transférées ou cédées par l’Etat deviennent la propriété de la Collectivité territoriale concernée.

-- Le domaine foncier des Collectivités territoriales comprend également les terres acquises. 

Les terres acquises le sont à titre gratuit (dons, legs, prescription, saisie, etc.) ou à titre onéreux (achat, échange, etc.).

Dans certains cas (achat, échange, donation ou legs), l’acquisition est décidée par une délibération du Conseil et transmise à l’Autorité de tutelle. Dans d’autres (expropriation), la décision est prise par délibération du Conseil dans les conditions fixées par décret pris en Conseil des Ministres.

-- Font enfin partie du domaine foncier des Collectivités territoriales les terres déclarées d’intérêt local par décret pris en Conseil des Ministres.

Les terres rurales ci-dessus énumérées font partie du domaine privé de la Collectivité territoriale. Elles doivent, conformément, à la réglementation foncière être immatriculées à leur nom. En conséquence, elles peuvent être gérées dans les mêmes conditions que les terres rurales de l’Etat (location, concession, bail emphytéotique, etc.).

Tout comme les Collectivités territoriales, les Établissements publics sont admis conformément à l’article 1er de la loi du 23 décembre 1998 à être propriétaire de terres rurales dans les conditions fixées par la réglementation foncière en vigueur.

En dehors des terres appartenant à l’Etat ou aux Collectivités publiques, il convient d’examiner celles dont les particuliers (personnes physiques) sont propriétaires.


3/ Les terres appartenant aux particuliers 

Il s’agit d’abord des terres acquises par la voie de l’immatriculation.

En tout état de cause, ces terres sont de très faible importance en raison essentiellement du manque d’effectivité de la procédure d’immatriculation.

En effet, en raison de sa complexité et de son caractère onéreux, cette procédure, qui devait consolider la propriété individuelle des terres, n’a pas connu auprès des populations le succès escompté, après un siècle de mise en œuvre.

Ce qui explique que seulement 2 % environ des terres aient été immatriculées jusqu’à ce jour.

Aux terres immatriculées, s’ajoutent celles que les particuliers ont pu acquérir sous le régime du Code civil. En effet, sous ce régime introduit en Côte d'Ivoire par l’arrêté Binger du 10 septembre 1893, l’Administration coloniale avait octroyé de vastes portions de terres domaniales aux personnes physiques et morales capables de les mettre en valeur. 

Mais les droits résultant de ces concessions n’ont pu se maintenir que s’ils ont été publiés au livre foncier.


Para 2 : Le domaine foncier rural transitoire


Les terres concernées ici ont pour point commun de ne guère appartenir, au sens de la réglementation foncière, à ceux qui en sont les occupants. II s’agit d’une part des terres du domaine Coutumier (A), d’autre part, des terres domaniales concédées provisoirement par l’Etat à des personnes physiques et morales (B).


A- Le domaine foncier Coutumier

Pour le législateur ivoirien, le domaine Coutumier est constitué par l’ensemble des terres sur lesquelles s’exercent des droites foncières conformes aux modes traditionnels de gestion de la terre. Sont également visés, les « droits coutumiers cédés aux tiers », c’est-à-dire les terres qui au mépris des procédures domaniales et foncières ont fait l’objet de transactions coutumières (vente, location, donation, etc.).

Peu importe que les droits cédés soient antérieurs ou postérieurs à la réforme foncière de 1998.

Mais la reconnaissance de l’existence des droits cédés ne préjuge en rien de la régularité de la cession. Aussi, c’est le rôle de la jurisprudence d’apprécier au besoin, la régularité ou non des cessions de droits coutumiers. Sur ce point, la Cour d’Appel de Daloa a pu juger à plusieurs reprises que la « cession d’une terre coutumière opère au profit du cessionnaire un transfert des droits coutumiers de sorte que le cédant n’est plus fondé à s’en réclamer ».

Faute d’immatriculation au nom d’un ayant-droit, les terres du domaine coutumier conservent leur statut transitoire. Il en va de même des terres du domaine concédé.

B- Le domaine foncier concédé

Il Comprend, les terres attribuées provisoirement aux personnes physiques et morales avant la réforme foncière du 23 décembre 1998. II en est ainsi des terres attribuées sous le régime du permis d’occuper ou des concessions (concession provisoire pure et simple, concession provisoire sous réserve des droits des tiers, bail emphytéotique).

Les bénéficiaires de ces concessions provisoires disposent d’un délai de 5 ans à compter de la date de publication de la loi n° 2013-655 du 13 septembre 201, pour demander l’immatriculation de leurs terres. Cette immatriculation est d’abord faite au nom de l’Etat qui peut ensuite céder la parcelle de terre concernée a l’ancien concessionnaire si celui-ci a qualité à être propriétaire foncier. Dans le cas contraire, une location peut être consentie par l’Etat à celui-ci.

Faute d’immatriculation, les terres provisoirement concédées demeurent dans le domaine foncier transitoire. Il en résulte que placé dans une situation transitoire, le domaine foncier concédé dont la durée de vie est fonction de la diligence des acteurs concernés, est appelé nécessairement à disparaître. À terme, et conformément à la réforme foncière du 23 décembre 1998, le système de concession des terres domaniales devra faire place à la location.

Exception faite des terres appartenant déjà aux particuliers, les terres du domaine foncier permanent ou du domaine foncier transitoire peuvent faire l’objet d’attribution, conformément à la réglementation en vigueur.


SECTION 2 : L’ATTRIBUTION DES TERRES DU DOMAINE RURAL


L’attribution des terres rurales s’opère suivant une pluralité de modes établis par les textes en vigueur (Para 1). Cette attribution se fait sur la base de critères précis (para 2).

Para 1 : Les modes d’attribution des terres rurales

Les modes d’attribution des terres rurales se différencient les uns des autres, selon que l’on se situe soit dans la période antérieure à la réforme foncière du 23 décembre 1998 (A), soit dans celle postérieure à ladite réforme (B).


A- Avant la Réforme foncière du 23 décembre 1998

Avant la réforme foncière du 23 décembre 1998, les modes d’attribution des terres étaient essentiellement le permis d’occuper, les concessions et le bail emphytéotique.

1- Le permis d’occuper

Régi essentiellement par le défunt décret n° 71-74 du 16 février 1971, le permis d’occuper était une autorisation d’occupation délivrée à titre précaire par le préfet ou le sous-préfet. Ce texte disposait en son article 1 que : « toute occupation de terrain pour être légale doit être justifiée, pour les terrains ruraux...par une autorisation d’occupation à titre précaire et révocable délivrée par le Ministre de l’intérieur ou son représentant... ».

Aujourd’hui encore, plusieurs terrains ruraux sont détenus sur la base du permis d’occuper. Mais leur titulaire tout comme les titulaires de concessions provisoires sous réserve des droits des tiers, sont tenus de demander l’immatriculation de leurs terres, dans le délai de 5 ans à compter de la publication de la loi n° 2013-655 du 13 septembre 2013 précitée, au risque de perdre leurs prérogatives foncières au profit de l’Etat, en vertu de la théorie des terres sans maître.

2- Les concessions provisoires

Deux types de concessions provisoires sont à distinguer : la concession provisoire pure et simple d’une part, et la concession provisoire sous réserve des droits des tiers, d’autre part. 

Ces deux types de concessions se différencient par le fait que contrairement à la concession provisoire sous réserve des droits des tiers la concession provisoire pure et simple n’était accordée que sur un terrain immatriculé ; elle était de ce fait publiée au livre foncier.

Plus d’une décennie après la réforme foncière du 23 décembre 1998, de nombreuses terres demeurent encore sous le régime de la concession provisoire et font partie du domaine foncier transitoire. 

Pour remédier à cette situation, la réforme foncière oblige les titulaires de concessions provisoires à immatriculer, dans le délai de 5 ans, leurs terrains, sous peine de les perdre en application de la théorie des terres sans maître.

3- La concession définitive

La concession définitive réalisait la cession par l’Etat d’un terrain à un particulier ou à une collectivité.

Elle avait lieu sous la condition résolutoire du paiement par le concessionnaire définitif, au plus tard le mois qui suit la notification de l’arrêté, du prix de cession (50 000 F CFA par hectare), des frais d’inscription au livre foncier et des frais d’enregistrement et de timbre.

La concession était accordée si au moins les 2/3 du terrain étaient mise en valeur et après création du titre foncier. Mais pour limiter les accaparements et le gel stérile des terres, la concession définitive a été limitée à une superficie de 12 hectares suite à une délibération de l’Assemblée territoriale du 27 novembre 1948. S’il y a un surplus de superficie, celui-ci était donné en bail emphytéotique.

La concession définitive opérait transfert de la propriété au profit du concessionnaire. Celui-ci ne pouvait pendant la durée de 30 ans céder son terrain sans l’autorisation du Ministre de l’agriculture. Par ailleurs, le concessionnaire est assujetti à une obligation permanente de mise en valeur. Il en résulte qu’en cas d’abandon du terrain concerné pouvait être retiré par l'Etat.

4- Le bail emphytéotique

Le bail emphytéotique été institué à l’origine pour mettre fin à l’exploitation anarchique des terres et à la spéculation foncière consécutive à la faculté d’obtention de la concession définitive par les sociétés étrangères. C’est un bail qui est accordé par le Ministres chargé de l’Agriculture pour une durée qui varie de 18 à 99 ans. Mais en pratique, la durée du bail est de 25 ans renouvelables.

Le bail emphytéotique est un droit réel cessible et susceptible d’hypothèque conformément à l’article 31 du décret du 26 juillet 1932.

B- Depuis la réforme foncière du 23 décembre 1998

Avant la réforme du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural, l’attribution des terres se réalise désormais à travers le certificat foncier (1), la concession de la propriété (2) par obtention du titre foncier et le bail emphytéotique (3).

1- Le certificat foncier 

Aux termes de la loi du 23 décembre 1998 (Art. 8) l’obtention du certificat foncier est subordonnée au constat d’existence paisible et continue de droits coutumiers. Ce constat est établi à l’issue d’enquêtes officielles réalisées conformément à la procédure définie par le décret n° 99-595 du 13 octobre 1999. 

Cette procédure comporte plusieurs étapes qui sont :

- la demande d’enquête : celle-ci est adressée au sous-préfet compétent en sa qualité de président du comité de gestion foncière rurale. Elle comprend des informations sur l’identité du demandeur, la désignation du bien foncier coutumier, et l’opérateur technique choisi. 

On note ici qu’il y a recours non à un géomètre expert, mais plutôt à un opérateur technique inscrit sur une liste d’agrément arrêtée par le Ministère chargé de l’agriculture. Cette mesure vise à réduit les coûts de délimitation du terrain.

Mais cette disposition se concilie difficilement avec la loi n° 70-487 du 03 août 1970 instituant l’ordre des géomètres experts.

D’après cette loi, les géomètres experts sont seuls habilités à établir les documents topographiques en matière de délimitation et d’établissement de plans parcelles de terres rurales.

- Le déroulement de l’enquête : l’enquête est ouverte par affichage de la demande en divers lieux (sous-préfecture, village concerné, services extérieurs du MINAGRA, etc.). L’enquête est effectuée par une équipe dirigée par le commissaire enquêteur.

Elle aboutit à la constitution d’un dossier de délimitation et à l’établissement d’un procès-verbal de recensement des droits coutumiers. Le dossier de délimitation comprend le plan du bien foncier et un constat des limites établies par l’opérateur technique agréé.

- La validation de l’enquête : l’enquête est validée par le comité de gestion foncière rurale de la sous-préfecture, après une période de publicité de trois mois qui court à de la séance publique de présentation des résultats de l’enquête. 

La publicité est réalisée par le commissaire enquêteur dans les villages concernés, sous l’autorité des comités villageois de gestion foncière rurale. 

À compter de la validation de l’enquête, le demandeur insatisfait dispose d’un délai de 6 mois, pour introduire une ultime demande d’enquête. 

Passé, ce délai, les résultats de l’enquête peuvent être utilisés par tout ayant droit déterminé par l’enquête.

Après validation de l’enquête, le certificat foncier est signé et publié au journal officiel par le préfet de département. 

À compter de la signature du certificat par le préfet, le titulaire dudit certificat dispose d’un délai de trois (3) ans pour requérir l’immatriculation du bien foncier concerne.

Si le délai pour demander l’immatriculation, est comme on le constate, précisé, le délai accordé aux détenteurs coutumiers de la terre pour demander le certificat foncier ne l’est guère. Il en résulte que ceux-ci ont toute latitude de demeurer le plus longtemps possible sous l’empire du droit coutumier.
Mais en fait, les détenteurs coutumiers, inactifs ou négligents courent le risque de perdre leurs terres par application des dispositions de la loi du 23 décembre 1998 relative aux « terres sans maître ».

2- La concession de la pleine propriété

Cette concession a lieu pour les titulaires de certificats fonciers qui ont fait immatriculer leur terrain à leur nom. Elle a lieu également pour les occupants des terres antérieurement attribuées ou concédées à titre provisoire dans les conditions indiquées par la réglementation en vigueur. 

Alors que les terres du domaine coutumier sont immatriculées directement au nom du demandeur, le bien foncier concédé est d’abord immatriculé au nom de l’Etat (Art. 11 D. n° 99-595 du 13 octobre 1999) qui le rétrocède à l’ancien concessionnaire, soit en pleine propriété, soit sous forme de location ou de bail emphytéotique.

Il résulte de ce qui précède que les modes d’attribution des terres rurales ont évolué dans le temps. Cette évolution est l’expression des efforts d’adaptation réalisés par l’Administration, efforts que l’on observe également dans la définition des critères d’attribution des terres rurales.


Para 2 : Les critères d’attribution des terres


Il convient de distinguer les critères d’attribution des terres du domaine coutumier (A) de ceux qui sont retenus s’agissant des terres du domaine concédé (B).

A- L’attribution des terres du domaine coutumier

L’attribution des terres du domaine coutumier se fait selon deux critères essentiels définis par la réforme foncière du 23 décembre 1998. Le premier critère a trait au constat d’existence paisible et continue de droits coutumiers (1). Quant au second, il se rapporte à la nationalité du demandeur : c’est le critère personnel (2).

1- Le constat d’existence paisible et continue de droits fonciers

Pour les terres du domaine rural coutumier, le constat d’existence continue et paisible de droits fonciers constitue le critère essentiel d’attribution du certificat foncier. Ce constat résulte de l’enquête foncière prévue par le décret n° 99-594 du 13 octobre 1999 fixant les modalités d’application au domaine foncier rural coutumier de la loi n° 98-750 du 23, décembre 1998.

Mais ce constat d’existence paisible et continue de droits fonciers suffit-il pour se voir attribuer la propriété d’un terrain du domaine coutumier ? À cette question, il y a lieu de répondre par la négative. Car en plus du constat d’existence paisible et continue de droits fonciers, il faut aussi satisfaire à un critère lié à la personne du demandeur.

2- Le critère personnel 

Aux termes de l’article premier de la réforme foncière du 23 décembre 1998, seuls l’Etat, les collectivités publiques et les personnes physiques ivoiriennes sont admises à être propriétaires. 

Il en résulte que d’une part, les personnes physiques non-ivoiriennes, d’autre part, les personnes morales, quelle que soit leur nationalité, ne peuvent requérir en leur nom l’immatriculation d’un terrain du domaine coutumier.

Si ces dispositions d’une importance capitale se justifient par la volonté de l’Etat de mettre un terme, à la mainmise croissante des non-nationaux sur les terres et à réserver corrélativement aux nationaux la maîtrise du patrimoine foncier ivoirien, elles posent nécessairement le problème des droits acquis des personnes physiques non-ivoiriennes et des personnes morales visées.

En ce qui concerne les personnes physiques non-ivoiriennes, la loi foncière de 1998, dans la formulation initiale de son article 26, disposait que les droits fonciers que celles-ci avait déjà pu acquérir étaient maintenus à titre personnel. 

Autrement dit, les droits cessaient avec le décès de leur titulaire. Cependant, la loi foncière dans sa première formulation opérait une discrimination qui permettait aux héritiers de nationalité ivoirienne de demander l’immatriculation à leur nom. 

Dans le cas où ceux-ci n’étaient pas ivoiriens, ils disposaient alors d’un délai de trois ans pour céder les terres à une personne physique ivoirienne, ou pour requérir à leur profit une location, après retour des terres concernées au domaine de l’Etat.

De toute évidence, cette disposition de l’article 26 n’est guère en harmonie avec la théorie des droits acquis. Aussi avait-elle fait l’objet de critiques virulentes à telle enseigne que suite aux accords de Linas Marcoussis (en France), consécutifs à la crise sociopolitique de 2002, elle a été modifiée par le législateur ivoirien à travers la loi n° 2004-412 du 4 août 2004. 

Cette modification qui a pris forme à travers l’article 26 nouveau de la loi du 23 décembre 1998, indique clairement que les droits de propriétés foncières que les personnes physiques non-ivoiriennes ont pu déjà acquérir sont maintenus. Autrement dit, ces droits fonciers n’ont plus un caractère personnel et peuvent être transmis aux héritiers, quelle que soit leur nationalité.

La récente Constitution du 8 novembre 2016 va plus loin dans la protection des droits acquis. 
En vertu de l’article 12 alinéa 1er de la loi fondamentale, « les droit acquis sont garantis ».

Mais en ce qu’elle ne précise pas la nature juridique de ces droits, cette disposition de la loi fondamentale semble équivoque.

En effet, de quels droits s’agit-il ? S’agit-il du droit de propriété, du droit d’usage ou de toute autre droit ? 

Au regard des enjeux en matière foncière, une clarification de la nature juridique des droits acquis, objet de cette garantie, aurai été utile. Car si le droit de propriété acquis ne concerne qu’une minorité de personnes (quelques centaines). 

Le droit d’usage acquis pourrait renvoyer à la grande majorité des acteurs du monde rural qui ont mis les terres en valeur sans disposer d’un titre de propriété.

En ne précisant pas que les droits acquis concernés sont les droits de propriété foncière, la loi fondamentale ne fait qu’ajouter la fumée au brouillard dans une matière foncière suffisamment complexe et sujette à conflits récurrents plus ou moins graves.

En ce qui concerne les personnes morales maintenues dans leur droit de propriété en vertu de la règle des droits acquis, elles ne peuvent céder leurs droits à un cessionnaire qui n’a pas accès à la propriété foncière qu’à la condition de déclarer le retour de leurs terres au domaine de l’Etat.

Dans une telle hypothèse, le concessionnaire désigné peut bénéficier d’un bail emphytéotique ou d’une location de la part de l’Etat.

Si les personnes physiques non-ivoiriennes et les personnes morales n’ont pas accès à la propriété foncière, rien n’interdit qu’elles puissent obtenir un certificat foncier.

Il suffit pour cela qu’elles puissent justifier de l’existence paisible et continue de droit sur le domaine coutumier. Mais le certificat foncier qui leur est délivré dans ces conditions ne peut en aucun cas leur ouvrir la voie à la propriété foncière ; tout au plus, peut-il, après immatriculation du terrain au nom de l’Etat, leur permettre de bénéficier d’une location ou d’un bail emphytéotique.


B- L’attribution des terres du domaine concédé

Avant la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998, la mise en valeur constituait le critère d’attribution de la pleine propriété des terres. Le bénéficiaire d’un permis d’occuper ou d’une concession provisoire ne devenait propriétaire foncier par la voie de l’immatriculation qu’après constat de mise en valeur de son terrain. 

Cette procédure demeure encore valable pour les titulaires de concessions provisoires, à travers la consolidation de leurs droits, conformément au décret n° 99-595 du 13 octobre 1999 fixant la procédure de consolidation des droits des concessionnaires provisoires de terres du domaine foncier rural.

Mais, depuis la réforme foncière du 23 décembre 1998, le constat de mise en valeur ne suffit plus pour obtenir la pleine propriété du foncier concédé. Il faut en plus que l’ancien concessionnaire soit une personne physique ivoirienne. Au critère de la mise en valeur, s’ajoute donc, comme cela a été précédemment indiqué, le critère personnel de la nationalité.
L’attribution d’une terre rurale à une personne déterminée crée au profit de celle-ci des droits fonciers. Mais ces droits ne mettent pas leurs titulaires à l’abri d’un retrait des terres à eux attribuées.


Section 3 : Le retrait des terres


Le retrait des terres rurales peut résulter de plusieurs cas de figure : expropriation (para 1), expropriation, défaut d’immatriculation de terres objet d’un certificat foncier (para 2) et enfin, non-respect de clause de mise en valeur (Para 3).


Paragraphe 1 : L’expropriation des terres 


Pour la réalisation de travaux publics, l’Etat et les collectivités territoriales peuvent obliger les particuliers à leur céder leur bien foncier : c’est la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique.

C’est une opération de puissance publique par laquelle l’Administration procède à l’encontre des particuliers à l’acquisition forcée et moyennant une indemnité juste et préalable, des immeubles, terrains et bâtiments nécessaires à l’usage du public ou au fonctionnement du service public. Cette procédure, qui est réglementée par le décret du 26 décembre 1930, est à la fois administrative et judiciaire.

Mais en cas d’urgence, elle est uniquement judiciaire et a lieu en référé.

Sous l’empire du décret n° 71-388 du 12 juillet 1971, l’expropriation pouvait également frapper des terres détenues en pleine propriété, pour défaut ou insuffisance de mise en valeur. Mais depuis la réforme foncière du 23 décembre 1998 (article 20) prévoit la contrainte, sans toutefois préciser le contenu et la forme de celle-ci.


Paragraphe 2 : Le retrait des terres pour non-respect du délai d’immatriculation


Au regard de la réglementation foncière, le titulaire du certificat foncier dispose d’un délai de trois (3) ans pour immatriculer sa parcelle à son nom. Ce délai court à compter de la date de délivrance du certificat foncier par l’Autorité administrative compétente.

Passe le délai ci-dessus, la parcelle concernée peut être immatriculée au nom de l’Etat sans qu’il ne faille recourir à une quelconque procédure d’expropriation. 

Ce faisant, l’Etat retire ou prend possession d’une parcelle déjà attribuée à un particulier n’ayant pu immatriculer son bien foncier dans le délai imparti.

Un dernier recours est accordé au titulaire du certificat foncier : celui-ci dispose en effet d’un délai de trois (3) mois, à compter de la notification à lui faite de la procédure, pour requérir le transfert à son nom de l’immatriculation, moyennant le remboursement des frais exposés par l’Etat. 

En pareille hypothèse, le titulaire qui n’est pas admis à être propriétaire, peut bénéficier d’un contrat de location.


Paragraphe 3 : Le retrait des terres pour le non-respect de clauses de mise en valeur


A- Les terres objet de contrats administratifs de location

Conformément, à la réglementation foncière, l’Administration gère librement les terres du domaine foncier rural immatriculées au nom de l’Etat. Dans l’exercice de cette prérogative, elle peut passer des contrats de location à durée déterminée avec des personnes physiques ou morales. (Art. 22 de la Loi du 23 Déc. 1998).

Ces contrats comportent obligatoirement des clauses de mise en valeur dont le non-respect peut être sanctionné par la résiliation. 

Ce qui entraîne naturellement le retrait de la parcelle de terre au profit de l’Etat. Dans ce cas, les impenses réalisées par le locataire sont cédées par l’Etat à un nouveau locataire sélectionné par vente des impenses aux enchères. À défaut d’une résiliation de la location, la parcelle louée peut être ramenée à la superficie effectivement mise en valeur.

Outre les locations de courte durée, les baux emphytéotiques consentis par l’Etat peuvent également être résiliés soit en cas d’abandon de mise en valeur pendant plus de dix (10) ans, soit en cas de non-paiement des redevances par l’emphytéote pendant deux années consécutives. Dans les deux cas, le bien foncier objet du bail est retiré à l’emphytéote défaillant.

B- Les terres concédées à titre provisoire

Avant la réforme foncière de 1998, l’Administration avait concédé à titre provisoire, à des particuliers, des parcelles de terre, avec pour obligation de les mettre en valeur, sous peine de déchéance. 

Les bénéficiaires de ces concessions provisoires disposent aujourd’hui d’un délai de cinq (5) ans à compter de la date de publication de la loi du 13 septembre 2013 pour consolider leurs droits. Cette disposition concerne aussi bien les bénéficiaires de concession provisoire pure et simple que les bénéficiaires de concessions provisoires sous réserve des droits des tiers. 

Ceux-ci sont tenus avant l’immatriculation de leur terre de satisfaire à l’obligation de mise en valeur.
En l’absence de mise en valeur, les terres concernées sont considérées comme des terres sans maître ; ce qui entraîne leur retour au domaine foncier de l’Etat. 

De ce point de vue, la théorie des terres sans maître apparaît comme une épée de Damoclès pour les concessionnaires provisoires dont les droits fonciers ne sont pas encore consolidés, conformément à la réglementation foncière.

À travers, plusieurs mécanismes, l’Etat s’est aussi assigné un rôle de contrôle de l’accès à la terre.


SECTION IV : LE CONTRÔLE DES TRANSACTIONS FONCIÈRES


Ce contrôle s’opère à travers les actes qui formalisent ces transactions (Para 1) et à travers la lutte contre la spéculation foncière (para 2).


Para 1 : Le contrôle des actes


Nonobstant, l’existence des procédures domaniales et foncières, des conventions coutumières de toute nature sont passées entre particuliers. Ainsi, « des ventes », « donations » et « locations » sont passées en marge de la réglementation foncière.

Généralement, l’Administration foncière n’est informée de l’existence de ces conventions coutumières qu’en cas de conflit opposant les parties concernées.

Cette situation qui est source d’incertitudes et d’interminables conflits fonciers a amené l’Etat à interdire les actes sous seing privé à travers le décret du 16 février 1964 et à imposer la forme notariée pour ces transactions. Cette interdiction sera renforcée par la loi des finances du 20 mars 1970 laquelle prescrit la nullité absolue des transactions foncières effectuées hors de l’intervention d’un notaire.

De même, le décret du 16 février 1971 relatif aux procédures domaniales et foncières a prévu une sanction pénale de 2000 à 72 000 F CFA d’amende et de 10 jours à deux (2) mois de prison pour les rédacteurs et les utilisateurs d’actes sous seing privés.

En fait, cette survivance des actes sous seing privé ne devrait guère surprendre.

D’abord, les pénalités prévues sont dérisoires et donc non dissuasives. Ensuite, la jurisprudence considère que seules les transactions portant sur les terres appropriées conformément à la réglementation en vigueur, doivent être passées par devant notaire ; ce qui exclut les conventions foncières coutumières. 

Enfin, bien que les cessions découlant de ces actes sous seing privé aient été effectuées en marge des procédures domaniales et foncières, la jurisprudence reconnaît les droits fonciers des cessionnaires. Ce qui pose le problème de l’opportunité des dites procédures.


Para 2 : La lutte contre la spéculation foncière


Pour endiguer la spéculation foncière qui a toujours constitué une menace pour la disponibilité des terres nécessaires aux programmes de développements futurs, l’Etat a très tôt eu recours au système du bail emphytéotique. Cette option a par ailleurs l’avantage d’être conforme aux principes du droit coutumier qui considère que la propriété est collective et que l’individu ne peut avoir qu’un droit d’usage sur la terre.

Pour Albert LEY, le bail emphytéotique constitue en outre, le meilleur moyen d’empêcher que la spéculation foncière n’absorbe un pourcentage important de l’épargne consacrée à d’autres investissements. Le bail emphytéotique permet notamment aux collectivités territoriales d’éviter la tentation de la vente des terres de leur domaine privé, une situation qui à terme aurait pour inconvénient le renchérissement du foncier.

L’étude des règles de gestion du domaine foncier rural a mis en évidence le fossé entre le droit et la réalité. En effet, les pratiques foncières coutumières constituent un défi pour l’Administration domaniale dans sa mission de gestion du domaine foncier rural. La situation ne semble pas différente en matière de gestion du foncier urbain.


CHAPITRE 2 : LES RÈGLES DE GESTION DU DOMAINE FONCIER URBAIN


En milieu urbain, les textes soumettent le domaine foncier à un régime dichotomique lié à la nature du bien immeuble sur lequel s’exerce les droits de l’Etat, le domaine public, d’une part, et le domaine privé de l’Etat, d’autre part. 

En conséquence, les développements qui suivent porteront successivement sur la gestion du domaine public (section 1) et sur la gestion du domaine privé (section 2).


Section 1- LA GESTION DU DOMAINE PUBLIC


Le domaine public et les servitudes d’utilité publique sont réglementés par le décret colonial du 29 septembre 1928. Après la définition du domaine public (paragraphe 1), et l’examen des relations domaniales entre l’Etat et les collectivités territoriales (paragraphe 2), un regard sera porté sur les modalités d’utilisation et de protection dudit domaine (paragraphe 3).


Paragraphe 1 : La définition du domaine public


En vue d’éviter les difficultés d’interprétation et les polémiques doctrinales relatives à la consistance et à la composition du domaine public, l’Administration coloniale a pris un décret du 20 juillet 1900 portant réglementation du domaine public dans lequel la composition du domaine public est donnée sous la forme d’une énumération. 

Ainsi, font partie du domaine public, les éléments énumérés dans le texte (A). Il s’agit d’une simplification considérable par rapport aux controverses doctrinales et jurisprudentielles du 19 ème siècle en France. 

À la fin du texte, il a été ajouté une définition synthétique prévue pour le cas où des omissions se seraient glissées dans l’énumération (B).

Ce décret du 20 juillet 1900 spécial à la Côte d'Ivoire a été remplacé par un décret du 23 octobre 1904 applicable à l’ensemble de l’ex-AOF puis par celui du 29 septembre 1928 encore applicable en Côte d’Ivoire.

A- La définition par énumération

Contrairement à certains Etats issus du bloc AOF comme le Sénégal et le Bénin qui ont adopté une nouvelle réglementation relative au domaine public, la Côte d’Ivoire n’innove pas. Elle reproduit la réglementation coloniale issue du décret du 29 septembre 1928, laquelle fait une distinction entre le domaine public naturel (1) et le domaine public artificiel (2).

1- Le domaine public naturel

De l’énumération du décret de 1928, il est possible de distinguer essentiellement le domaine public maritime (a) du domaine public fluvial (b).

a- Le domaine public maritime

Il s’agit du rivage de la mer jusqu’à la limite des plus hautes marées ainsi qu’une zone de 100 mètres mesurée à partir de cette limite. Tel qu’identifié, le domaine public maritime pose le problème de sa consistance et de sa délimitation.

En l’absence d’une jurisprudence bien établie en Côte d’Ivoire, la délimitation du domaine public maritime naturel est réalisée conformément à une circulaire du 17 septembre 1942 fixant les règles générales. 

La procédure de délimitation s’ouvre avec l’arrêté du Ministre en charge des travaux publics (actuellement, le Ministère des infrastructures Économiques) qui désigne une commission de délimitation comprenant des agents de l’administration et des techniciens (géomètre du service topographique). 

Après une publication au Journal Officiel et les enquêtes de commodo et incommodo, le Ministre prend un autre arrêté pour fixer les limites du domaine public délimité sous réserve de tous droits des tiers. En effet, en cas de délimitation irrégulière — en violation des droits des propriétaires riverains —, les intéressés peuvent exercer un recours pour excès de pouvoir contre l’acte de délimitation. 

En cas d’annulation de l’acte, le propriétaire lésé retrouve son bien et peut même obtenir une indemnisation. 

Lorsque la délimitation est régulière, il n’y pas lieu d’accorder une indemnité aux propriétaires dont la maison ou la propriété est restée dans les limites du domaine public.

Concernant sa consistance, le domaine public maritime est constitué du rivage de la mer, du plateau continental, des eaux intérieures et du sous-sol de la mer compris entre la limite haute du rivage.


b- Le domaine public fluvial*

Ce domaine comprend :

- les cours d’eau navigables ou flottables dans les limites déterminées par la hauteur des eaux coulant à plein bord avant de déborder ainsi qu’une zone de passage de vingt-cinq (25) mètres de large à partir de ces limites sur chaque rive et sur chacun des bords avant des îles ;

- les sources et cours d’eau non-navigables ni flottables dans les limites déterminées par la hauteur des eaux coulant à plein bord avant de déborder ;

- les lacs, étangs et lagunes dans les limites déterminées par le niveau des plus hautes eaux avant le débordement avec une zone de vingt-cinq (25) mètres de large à partir de ces limites sur chaque rive extérieures et sur chacun des bords des îles ;

- les nappes aquifères souterraines, quelle que soient leur provenance, leur nature et leur profondeur.

À côté du domaine public naturel, il existe un autre dit artificiel.

2- Le domaine public artificiel

La notion de domaine public artificiel est appréhendée à travers le décret du 29 septembre 1928. Ce domaine comprend l’ensemble des biens crées par l’homme. Il y a le domaine public maritime artificiel composé des ports, de canaux de navigation, de digues, etc., et le domaine public terrestre qui comprend les routes, autoroutes, voies ferrées, aérodromes. À ces éléments, il faut ajouter leurs dépendances par application de la théorie de l’accessoire. 

Ainsi sont considérés comme dépendances des voies publiques, les nombreux éléments compris dans l’emprise des routes comme par exemple, les caniveaux, les accotements, les panneaux de signalisation, les trottoirs, etc. 

Le décret du 29 septembre 1928 mentionne dans l’énumération, les installations téléphoniques et leurs dépendances, les ouvrages déclarés d’utilité publique en vue de l’utilisation des forces hydrauliques et du transport de l’énergie électrique et les ouvrages de fortification des places de guerre ou des postes militaires, ainsi qu’une zone large de 250 mètres autour de ces ouvrages. 

La définition par énumération est complétée par une définition synthétique.

B- La définition synthétique

Aux biens énumérés comme faisant partie du domaine public, l’article premier du décret de 1928 ajoute les biens de toute nature que le Code civil et les lois françaises déclarent non-susceptibles de propriété privée.

Mais que recouvre cette notion de biens insusceptibles de propriété privée ? Au-delà des controverses que cette question peut susciter, il faut simplement préciser que la définition synthétique vient rappeler que l’énumération n’est pas exhaustive. Avec cette approche, le législateur a la possibilité tout comme la jurisprudence, d’allonger la liste et d’élargir le champ des biens du domaine public en tenant compte des besoins de l’Etat et des collectivités territoriales. 

C’est chose faite par exempte avec la loi n° 2002-102 du 11 février 2002 relative à la création, à la gestion et au financement des parcs nationaux et des réserves naturelles. 

En son art. 7, la loi précise que “les réserves naturelles intégrales et les parcs nationaux font partie du domaine public inaliénable de l’Etat”. 

L’alinéa 3 dispose que “le domaine public des réserves naturelles intégrales et des parcs nationaux comprend, selon le cas indistinctement le domaine public terrestre, maritime, lagunaire, fluvial ou aérien”.

Comme on le constate, l’objectif de la loi est la volonté de l’Etat de conférer aux biens fonciers des parcs nationaux et réserves naturelles, la domanialité publique afin d’assurer leur gestion durable.
En milieu urbain, plus qu’en zone rurale, la gestion du domaine public fait intervenir plusieurs acteurs (Etat et collectivités territoriales) qui entretiennent des relations de complémentarité.


Paragraphe 2 : Les relations domaniales entre l’Etat et les collectivités territoriales


Le décret du 29 septembre 1928 pose le principe général de l’existence des éléments composant le domaine public. Ces biens appartiennent à l’Etat. 

Mais avec l’avènement des collectivités territoriales, il faut pouvoir établir une distinction entre le domaine public e l’Etat et celui des collectivités territoriales dès lors que l’art. 90 de la loi n° 2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales dispose que "le domaine des collectivités territoriales comprend le domaine public et le domaine privé". 

Les textes, ci-dessus fixent les règles actuelles de répartition des biens entre l’Etat et les collectivités territoriales (A). Mais au-delà, il faut un mécanisme d’actualisation régulière du fichier des biens des deux entités afin d’éviter les conflits de compétence (B).

A- Les règles actuelles de répartition des biens du domaine public

475. II résulte de l’art. 91 de la loi du 13 décembre susvisée que le domaine public des collectivités territoriales comprend :

1) les parcelles situées sur le territoire de l’entité décentralisée et qui ont reçu, de droit ou de fait, une affectation comme rues, routes, places et jardins publics.
En sont exclus, les ouvrages ci-dessus énumérés dont la création et l’entretien incombent à l’Etat ou à une autre collectivité territoriale ;

2) les parcelles situées sur le territoire de l’entité décentralisée et qui supportent des ouvrages d’intérêt public chaque fois que la charge incombe à la collectivité territoriale ;

3) les parcelles situées sur le territoire de l’entité décentralisée et constituant l’assiette d’un ouvrage prévu aux plans d’aménagement ou d’urbanisme régulièrement approuvés ou ayant fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique

4) tous les autres biens compris dans le domaine public lorsqu’ils ont été transférés à la collectivité territoriale conformément aux dispositions légales et règlementaires relatives au domaine public.

De ce qui précède, il faut retenir que le critère géographique prit isolement semble inopérant pour déterminer le lien de rattachement du bien à l’Etat ou à la collectivité, car un bien public situé sur le territoire d’une collectivité territoriale donnée peut appartenir à une autre collectivité ou à l’Etat dès lors que sa création ou son entretien incombe à ce dernier. 

Il convient de combiner le critère géographique et celui de la création ou de l’entretien pour déterminer à qui appartient le bien public.

Le texte précité fait également référence au critère de la cession ou du transfert lorsqu’au moment de la création de la collectivité territoriale, l’Etat lui cède la propriété de ses biens utilisés sur son territoire.

Dans la pratique, la distinction entre le domaine public de l’Etat et celui des collectivités territoriales dans l’espace urbain, n’est pas toujours précise. Aussi, importe-t-il que les collectivités territoriales et l’Etat unissent leurs efforts afin que leur domaine public respectif soit précisément inventorié pour une gestion plus efficace.

B- La nécessité d’une actualisation du fichier des biens des collectivités et de l’Etat

Le décret n° 84-852 du 4 juillet 1984 portant déclaration des voiries et des réseaux divers d’intérêt national et d’intérêt départemental dans les limites des communes autres que celles composant la ville d’Abidjan permet pour les vingt-sept (27) communes citées, de préciser le statut du domaine public de chaque collectivité par rapport à l’Etat. C’est une avancée significative mais insuffisante dans la mesure où ce texte ne prend en compte que la voirie et les réseaux divers.

Aujourd’hui, la Côte d'Ivoire compte cent quatre-vingt- dix-sept (197) communes, quatorze (14) districts, trente et une (31) régions et cinq cent neuf (509) sous-préfectures.

C’est le lieu de relever que la loi déterminant les limites de chaque commune ou collectivité devrait également inventorier les biens publics de chaque entité afin que leurs gestionnaires aient une idée précise de l’assiette des domaines tant publics que privés. C’est un gage de bonne gouvernance. 
L’inventaire permettrait à chaque acteur — Etat, collectivités territoriales et usagers — d’affirmer et d’exercer ses droits dans le respect des textes.

Par ailleurs, dans le cadre de la politique de décentralisation qui emporte gestion des entités territoriales par des élus locaux, les populations apprécieraient à la juste valeur l’idée d’avoir un seul interlocuteur quant aux actes portant sur un bien public en milieu urbain.


Paragraphe 3 : L’utilisation et la protection du domaine public


Le domaine public est affecté à l’usage tant du public que des services publics. Dans les deux (2) cas, les règles bien établies assurent son utilisation rationnelle.

La protection du domaine public (B) sera analysée après avoir étudié l’utilisation de celui-ci (A).

A- L’utilisation du domaine public

L’Etat et les collectivités territoriales peuvent user de leur domaine ou le mettre à la disposition de leurs administrés.

Dans le premier cas, il s’agit du domaine public affecté au service public (1), contrairement à celui qui est utilisé par les administrés (2).

1- Le domaine public affecté au service public

Le domaine public appartient à l’Etat et aux collectivités territoriales. À ce titre, le domaine public peut être utilisé par la personne publique elle-même ou par un concessionnaire.

Lorsque la personne publique utilise elle-même son domaine a priori cela ne pose pas de problèmes particuliers. Cependant, l’administration propriétaire ne doit pas en principe détourner le bien public de son affectation.

Lorsque le service fait l’objet de concession, l’utilisation du domaine public dépendant de ce service public est concessionnaire conformément à l’acte de concession. Ainsi, des organismes comme la société de distribution de l’eau en Côte d’Ivoire (SODECI), la compagnie ivoirienne d’électricité (CIE), le Port Autonome d’Abidjan (PAA), Côte d’Ivoire télécommunication (CI- Telecom) etc., sont concessionnaires du service public dans leur domaine respectif. 

À l’occasion de l’exécution de la convention de concession, le concessionnaire peut utiliser les dépendances du domaine concédé. 

Le concessionnaire peut également consentir des occupations du domaine public à des tiers et percevoir des redevances. 

Le domaine publie portuaire en est une parfaite illustrations. Ainsi, dans l’affaire qui a opposé le PAA et la société E.A, la chambre administrative de la Cour Suprême dans l’arrêt n° 81 du 28 juillet 2010 a jugé que les actes par lesquels le PAA donne et retire une autorisation d’occuper un bien immobilier du domaine public sont des actes administratifs par détermination de la loi, que le contentieux qui en résulte relève de la chambre administrative de la Cour Suprême suivant la procédure du recours excès de pouvoir ; dès lors, le juge des référés et la Cour d’Appel sont incompétents pour en connaître. 

Cette décision est riche d’enseignement. Au-delà de la concession du domaine public, les juges précisent clairement que les actes pris en exécution de la convention par le concessionnaire sont des actes administratifs par détermination de la loi. 

La nature de ces actes est indépendante du statut d’entreprise privée du concessionnaire, aspect juridique que la Cour d’Appel a ignoré, faisant prévaloir le caractère commercial de l’acte pris par le PAA, société commerciale par la forme.

2- Le domaine public utilisé par les administrés

Le domaine public affecté à l’usage du public peut être utilisé collectivement ou individuellement. À côté de l’utilisation collective du patrimoine public qui est en principe libre, gratuite et égale pour tous, certaines personnes sollicitent de la collectivité qu’elle leur laisse utiliser de manière privative une parcelle du domaine public. 

En pratique, des difficultés naissent souvent de ces occupations.

a- L’utilisation commune du domaine public

Dans les agglomérations, et même en dehors, certains biens sont directement affectés à l’usage des administrés. La voie publique et le rivage de la mer pour ne citer que ces biens sont des dépendances du domaine publiques plus utilisés en Côte d’Ivoire.

L’utilisation commune de ces biens est en principe libre, gratuite et égale pour tous.

La liberté d’utilisation

En principe, toute personne peut accéder librement au domaine public sans avoir besoin d’une autorisation et sans limitation. C’est l’expression de la liberté d’aller et venir garantie par la Constitution ivoirienne.

Cependant — c’est l’exception — cette liberté d’utilisation du domaine public ne fait pas obstacle à la mise en place d’une règlementation. Ainsi, les mesures des autorités municipales interdisant le stationnement des véhicules automobiles sur certains emplacements ou à certains endroits sont compatibles avec la liberté d’utilisation du domaine.

L’utilisation du rivage de la mer des plans d’eau lagunaires et fluviaux constituant des dépendances du domaine public, respecte le même principe de liberté. En effet, tout le monde a le droit de circuler, de stationner et de se reposer sur le rivage de la mer.

Ce libre accès se trouve néanmoins contrarié dans son exercice par des personnes ou parfois des communautés riveraines qui apposent des panneaux indiquant le caractère privé de la plage. En dehors de tout acte de concession ou autorisation administrative, les auteurs de ces indications, violent les libertés publiques.

Sur les plans d’eau lagunaire et fluviaux, la navigation est libre de sorte que l’administration ne peut instituer un monopole au profit d’un concessionnaire chargé de l’exploitation des transports lagunaires au détriment de transporteurs privés n’ayant pas de lien de droit avec l’Etat ou la collectivité territoriale.

Toutefois, l’administration chargée de la gestion du domaine public lagunaire peut subordonner la circulation des embarcations par la possession de document ou aménagement spécial pour assurer la sécurité des usagers utilisant ce mode de transport.

La gratuité de l’utilisation

Le principe de gratuité est la contrepartie nécessaire de son usage collectif. Les particuliers ont le droit de jouir du domaine public — jouir gratuitement — suivant les conditions spéciales à chaque nature de biens.

Cependant, ce principe connaît également des exceptions énoncées par la réglementation en vigueur (Art. 3 de l’arrêté du 24 novembre 1928). En effet, les autorités administratives sont habilitées à prendre, dans le cadre des règlements administratifs, toutes mesures et dispositions relatives à l’utilisation des voies de communication, l’usage des ponts, bacs, quais et appontements et à l’installation des pêcheries. 

Ainsi, en s’appuyant sur cet arrêté, les péages institués sur l’autoroute du Nord et le pont HKB se justifient par leur utilité, le coût élevé des ouvrages et le mode de gestion utilisé. En plus du péage, l’Etat peut instituer une taxe à l’essieu pour les véhicules routiers de fort tonnage afin de compenser les dépenses élevées d’entretien et de renforcement de la voirie occasionnées par la circulation de ces véhicules.

L’égalité dans l’utilisation du domaine public

C’est l’une des manifestations du principe d’égalité des citoyens devant la loi ou les charges publiques. Les personnes utilisant une même dépendance du domaine public sont traitées sur un pied d’égalité. Elles ont les mêmes droits. 

Ainsi, l’égal traitement des citoyens dans l’utilisation du domaine public commande que les autorisations de manifester sur la voie ou place publique ne peuvent être délivrées à certaines associations ou groupements politiques et refusées à d’autres.

Toutefois, pour des raisons de sécurité publique voire de prévention des troubles à l’ordre public, des discriminations peuvent être instituées entre les manifestants.

Ainsi, le principe d’égalité comporte des exceptions qui visent les usagers dont la situation n’est pas identique ou lorsqu’un intérêt général le justifie. 

C’est dans ce cadre que dans l’agglomération d’Abidjan, des couloirs sont spécialement réservés aux autobus et aux véhicules des services d’urgence.

b- L’utilisation privative du domaine public

À côté de l’utilisation commune du domaine public de l’Etat et des collectivités territoriales, certaines personnes peuvent solliciter de la collectivité qu’elle leur laisse utiliser de manière privative une parcelle relevant dudit domaine.

Par occupation privative, il faut entendre l’occupation par une personne physique ou morale d’un terrain faisant partie du domaine public, d’une dépendance de la voirie de sorte que cette utilisation, empêche au même moment, l’usage de ladite parcelle, à toute autre personne, rompant ainsi la liberté et l’égalité de tous les citoyens dans l’utilisation du domaine public. 

Cette occupation personnelle est soumise à autorisation. Elle est précaire et constitue une source de revenus pour les Collectivités.

Conformément à l’art.14 de l’arrêté du 24 novembre 1928, les occupations privatives du domaine public peuvent correspondre soit à un besoin individuel soit à un intérêt économique d’ordre collectif ou général. 

De ce texte, deux grandes formes d’occupation sont envisagées, celle issue d’un acte unilatéral ou permission de voirie ou celle résultant d’une convention ou concession de voirie. L’une et l’autre forme obéissent au même principe de précarité qui caractérise l’utilisation privative du domaine public. En Côte d'Ivoire, les deux formes sont connues avec une prédominance de la permission de voirie.

B- La protection du domaine public

Les propriétés privées sont placées sous la protection des tribunaux. Ainsi, lorsqu’un propriétaire subit un préjudice — empiètement ou dégradation — il ne peut se faire justice lui-même. Il doit obtenir du tribunal une condamnation du responsable du dommage. Une telle procédure n’est pas compatible avec les nécessités de la protection du domaine public. 

Si une route est obstruée ou une dépendance de la voirie est occupée irrégulièrement par des constructions, il n’est pas possible d’attendre la fin du procès pour rétablir la circulation ou l’ordre public qui est troublée.

Pour ce faire, le législateur a prévu une protection pénale du domaine public (1) à laquelle s’ajoute une protection civile (2). 

1- La protection pénale du domaine public 

L’art. 8 du décret du 29 septembre 1928 dispose que les infractions à la règlementation sur le domaine public “sont déférées aux tribunaux de simple police et passibles de peines de 1 à 500 frs d’amende”. 

De façon générale, la police nationale tend à assurer le maintien de l’ordre, de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publique. Mais à côté de celle-ci, est instituée une police spéciale dite police de la conservation qui a pour but la protection de l’intégrité du domaine public contre les dégradations. 

Dès lors, une distinction doit être faite entre la protection contre les dégradations (a) et celle mise en œuvre contre les occupations sans titre(b).

a- La protection contre les dégradations

La police de la conservation s’applique au domaine public en vue de sa préservation.
Elle prend des mesures relevant de la contravention de voirie.

En Côte d’Ivoire, il y a une seule catégorie qui se résume aux contraventions de voirie pour toutes les atteintes portées au domaine public. 

En cas de contravention de voirie, s’applique l’art. 8 du décret de 1928 qui prévoit une amende ou lorsqu’il y a récidive dans les douze mois ou non-exécution des travaux prescrits dans le laps de temps déterminé par le tribunal, l’amende peut être triplée et le contrevenant peut encourir une peine d’emprisonnement, sans préjudice de la réparation des dommages causés.

En tout état de cause, le contrevenant doit être condamné à la remise en l’état du bien domanial, c’est l’action domaniale qui rattache au contentieux de la répression, la réparation civile.

Le décret précité prévoit également que les travaux prescrits pour la remise en état du domaine public peuvent être exécutés par l’administration aux frais du contrevenant.

Sont également des contraventions de voirie, toutes les occupations du domaine public sans titre.

b- La protection contre les occupations sans titre

L’utilisation privative du domaine public suppose un titre juridique conféré par l’administration en la forme d’une permission ou une concession de voirie. 

Est occupant sans titre, celui qui n’a jamais bénéficié d’une autorisation quelconque, ou encore celui dont l’occupation donne lieu à un titre qui a expiré ou que le titre lui a été retiré. L’occupation sans titre constitue donc une situation illégale et illicite à laquelle il doit être mis fin. 

À ce titre, l’administration — Etat, les collectivités territoriales, le concessionnaire d’un service public — dispose de plusieurs moyens, qui sont soit le recours à la contravention de voirie, soit l’exécution forcée.

À travers le recours à la contravention de voirie, l’autorité propriétaire ou affectataire du domaine public peut faire cesser l’occupation irrégulière en ayant recours aux Tribunaux. 

En ce qui concerne le recours à l’exécution forcée, l’Etat et les collectivités territoriales ne peuvent procéder d’office à l’exclusion des occupants sans titre ou à l’enlèvement des ouvrages irrégulièrement implantés que dans trois cas :

- lorsque l’autorité ne dispose d’aucune voie pénale, administrative ou civile pour obtenir la libération du domaine public ;

- lorsque l’autorité se trouve dans le cas d’urgence né d’un péril imminent ;

- lorsqu’un texte spécial prévoit l’exécution forcée.

En dehors de ces cas, si la personne publique procède à une expulsion sans recours au juge, elle commet une voie de fait qui engage sa responsabilité. 

En pratique, l’administration a les moyens de justifier les mesures de déguerpissement des occupants sans titre qui, dans la majorité des cas, ne respectent pas les textes réglementant les occupations du domaine public.

Contrairement à la protection pénale, la protection civile permet à l’administration de préserver la consistance même du domaine public.

2- La protection civile du domaine public

Celle-ci résulte de deux principes dégagés par les textes et la jurisprudence, ce sont l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité du domaine public.

L’inaliénabilité du domaine public 

Une personne privée peut disposer, dans le respect de la loi, comme elle le veut de la propriété de ses biens qui peuvent être aliénés. Il n’en va pas de même quant aux biens relevant du domaine public. 
En France, le Code général de la propriété des personnes publiques dispose que « les biens des personnes publiques (...) qui relèvent du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles ». 

En Côte d’Ivoire, le caractère inaliénable du domaine public se déduit de sa définition synthétique donnée par le dernier alinéa de l’article premier du décret du 29 septembre 1928 qui classe dans le domaine public, les biens de toute nature que le Code civil et les lois françaises déclarent non-susceptibles de propriété privée. Un bien insusceptible de propriété privée est un bien inaliénable.

Plus récemment, la loi n° 84-1244 du 8 novembre 1984 portant régime domanial des communes et de la ville d’Abidjan, précisera que “le domaine public de la commune ou de la ville d’Abidjan est inaliénable et imprescriptible“.

Ce principe protège l’autorité administrative contre elle-même et contre les agissements des particuliers. En effet, les actes de cession qui auraient été établis par l’administration sont nuls, de même sont nulles de nullité absolue, les ventes conclues par erreur ou par fraude entre particuliers et portant sur un bien du domaine public.

L’imprescriptibilité du domaine public

L’imprescriptibilité est le corollaire de l’inaliénabilité du domaine public. Si le transfert de la propriété du domaine public par des actes de cession est impossible, il faut également empêcher le transfert par la prescription. 

Selon l’art. 2262 du Code civil, un occupant même de mauvaise foi, devient propriétaire après un délai de trente (30) ans. 

Sur le domaine public, l’occupation prolongée ne constituera jamais une acquisition de la propriété par prescription. Le principe de l’imprescriptibilité est une protection efficace destinée à garantir l’affectation et ne souffre d’aucune exception.


Section 2- La gestion du domaine privé


En milieu urbain, la définition du domaine privé se fait par opposition au domaine public en ce sens que fait partie du domaine privé de l’Etat, tout ce qui n’est pas classé dans le domaine public conformément à l’article premier du décret du 29 septembre 1928.

L’Art. 92 de la loi n° 2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales vient confirmer cette tentative de définition du domaine privé en partant du connu pour cerner l’inconnu.

Ainsi, selon le texte susvisé “le domaine privé des collectivités territoriales comprend les biens meubles et immeubles n’ayant pas le caractère public et lui ayant été affectés“.

L’art. 93 précise que “les domaines public et privés de la collectivité territoriale sont soumis au même régime juridique que le domaine de l’Etat. Ainsi, au contraire du domaine public, le domaine privé de l’entité décentralisée peut être, aliéné, cédé et prescrit”.

Dans les agglomérations, chaque collectivité territoriale dispose d’un domaine qu’elle se constitue conformément aux dispositions des lois et règlements en vigueur en la matière, notamment les articles 202 à 205 de la loi n° 2003-489 du 26 décembre 2003 portant régime financier, fiscal et domanial des collectivités territoriales. 

Quels sont les modes de constitution de ce domaine privé (paragraphe 1) et comment les entités décentralisées gèrent ledit domaine ? (paragraphe 2)


Paragraphe 1 : Les modes de constitution du domaine privé


L’Etat et les collectivités décentralisées utilisent plusieurs procédés pour se procurer des biens immobiliers.

Ils peuvent soit s’engager dans la voie contractuelle (A), soit utiliser les modes exceptionnels liés à leurs prérogatives de puissance publique (B).

A- Les voies contractuelles d’acquisition des terres

En milieu urbain, l’Etat et les entités décentralisées peuvent devenir propriétaires d’immeuble comme de simples particuliers par achats, échanges, donations ou legs.

Avec la communalisation, l’Etat se désengage de la gestion foncière au profit des collectivités territoriales. Dans ce cadre, la loi autorise le transfert de certains biens immobiliers de l’Etat à la commune (1), ce qui n’exclut pas que la collectivité territoriale acquiert elle-même des terres (2).

1- Les biens transférés ou cédés

Selon l’art. 204 de la loi susvisée, le domaine privé de la commune est constitué par transfert ou cession des biens du domaine l’Etat, d’une autre collectivité territoriale, à titre onéreux ou gratuit. 

La cession ou le transfert des biens de l’Etat est autorisé par décret pris en Conseil des ministres, soit à la requête de la collectivité territoriale, soit à l’initiative de l’Etat. 

Les biens acquis dans ces conditions deviennent la propriété de la collectivité territoriale qui en assure la gestion ou l’administration conformément aux lois et règlements en vigueur. Le transfert est réalisé au moment de la création de l’entité décentralisée ou après.

Cependant, à défaut de Plan d’Urbanisme Directeur pour chaque ville ou commune de Côte d’Ivoire, les gestionnaires des cités sont toujours confrontés à ces difficultés liées à l’impossibilité de connaître la consistance de leur patrimoine privé.

Dans l’affaire qui a opposé la commune D à la société C, les juges de la chambre administrative de la Cour suprême, dans l’arrêt n° 104 du 24 novembre 2010, ont annulé ou débouté la commune de D en ce sens qu’elle ne rapporte pas la preuve que le terrain litigieux dont le lotissement a été réalisé par la société C fait partie du domaine privé communal comme transféré ou cédé par l’Etat dans les formes prévues par les dispositions en vigueur. 

Cette affaire met en exergue, les difficultés rencontrées dans la gestion des terrains urbains.

2- Les biens acquis

Le domaine privé de l’Etat et des collectivités territoriales est également constitué par acquisition soit à titre gratuit à la suite de dons et legs reçus et acceptés, soit à titre onéreux notamment par suite d’achat, d’échange, de marché.

L’acquisition d’un bien par une collectivité territoriale est décidée par une délibération du Conseil et transmise à l’autorité de tutelle. Selon l’al. 2 de l’art. 218 de la loi n° 2003-489 du 26 décembre 2003, cette acquisition est conclue par le Maire, le Président du conseil ou le Gouverneur.

Les biens obtenus dans ces conditions entrent définitivement dans le patrimoine de la collectivité qui peut en disposer librement. Ainsi, les biens du domaine privé peuvent être vendus dans les mêmes conditions que les biens appartenant à l’Etat.

B- Les modes exceptionnels d’acquisition des terres

Outre la voie contractuelle décrite ci-dessus, les personnes publiques peuvent recourir à des procédés, relevant de leur prérogative de puissance publique pour contraindre des particuliers à leur céder leurs biens. 

Il faut distinguer à cet effet, les cessions forcées à la suite d’une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique et les autres modes exceptionnels que sont la confiscation pénale d’un bien foncier appartenant à un condamné, le droit de préemption consécutif à l’aliénation d’un bien immobilier et la purge des droits coutumiers suivie de l’immatriculation au nom de la personne publique.


Paragraphe 2 : Les modes de gestion du domaine privé


La volonté de l’Etat de favoriser l’accès des citoyens à un terrain et subséquemment à un logement et à la propriété foncière, s’est traduit par des actions qui s’inscrivent dans un long processus qui commence en 1936 par la procédure relative à l’aliénation des terrains domaniaux. 

Aujourd’hui, l’ordonnance du 2 juillet 2013 fixant les règles d’acquisition de la propriété des terrains urbains et ses textes d’application déterminent les règles d’acquisition de la propriété des terrains urbains (B), mettant un terme à la méthode de gestion antérieure (A).

A-La gestion antérieure à l’ordonnance du 2 juillet 2013 instituant l’arrêté de concession définitive (ACD).

Avant l’ordonnance du 2 juillet 2013, les modes d’attribution des terrains urbains étaient d’abord la concession (1), ensuite la lettre d’attribution des terrains urbains (2) et enfin la délivrance du certificat de propriété (3).

1- La concession domaniale urbaine 

Conformément à l’article premier du défunt décret n° 71-74 du 16 février 1971, toute occupation de terrain pour être légale doit être justifiée, pour les terrains urbains, par la possession d’un titre de concession provisoire ou définitive délivré par le Ministre de la construction et de l’urbanisme qui peut déléguer ses pouvoirs aux préfets.

L’art. 4 du décret du 16 février 1971 renseigne sur les formalités à remplir par l’attributaire d’un terrain urbain. À cette époque, l’octroi de la concession définitive, sous la forme de transfert de propriété était considéré comme la récompense de la mise en valeur du terrain, l’immatriculation ayant déjà été faite au nom de l’Etat pour garantir l’origine de la propriété. 

La mise en valeur précédait donc la propriété du terrain. La procédure proprement dite, commençait par une demande adressée à l’autorité administrative, territorialement compétente. 

À cet effet, le décret N° 78-690 du 18 août 1978 portant réglementation de la procédure d’attribution des lots de terrains urbains précise les droits et obligations du pétitionnaire.

2- La lettre d’attribution des terrains urbains 

a- Les terrains à usage d’habitation de l’agglomération d’Abidjan 

L’administration de ces terrains incombe à l’Agence de Gestion Foncière (AGEF) et à la Direction du domaine urbain du ministère chargé de la construction et de l’urbanisme. À Abidjan, l’Agence de Gestion Foncière constitue pour le compte de l’Etat des réserves foncières et procède à l’aménagement foncier par voie de concession. 

Après les opérations de morcellement, lesdits terrains sont mis à la disposition des opérateurs immobiliers et des particuliers pour leur mise en valeur.

Les opérations de morcellement ou lotissement sont réalisées sur des terrains appartenant à l’Etat ou aux collectivités territoriales (Adjamé, Abobo, Attiécoubé, Cocody, Koumassi, Macory, Plateau, Port-Bouët, Treichville et Yopougon). 

À Abidjan, les morcellements après aménagement sont quasiment réalisés sur des terrains propriétés de l’Etat. Il s’agit des terrains ayant fait l’objet de purge des droits coutumiers, conformément au décret n° 2013-224 du 22 mars 2013 et déjà immatriculer au nom de l’Etat.

La délivrance de la lettre d’attribution ne peut porter que sur les terrains des lotissements réalisé par la commune ou cédé à celle-ci. Le dossier de demande d’attribution de terrain à usage d’habitation porte sur le domaine privé ; il est déposé auprès des services techniques de la commune contre récépissé. La commune a également le pouvoir de retrait des lots à usage d’habitation insuffisamment ou non mise en valeur.

Dès le morcellement, le processus de l’appropriation démarre en suivant la réglementation en la matière. L’acquéreur-attributaire d’un lot est tenu de satisfaire aux conditions de délivrance du titre foncier. 

À partir de la loi n° 2002-156 du 15 mars 2000 partant loi de finance de l’année 2000, ces conditions de transfert de la propriété de l’Etat au profit des acquéreurs ont été simplifiées pour les terrains urbains immatriculés au nom de l’Etat. 

À Abidjan, toute mise à disposition commence par le paiement préalable par l’acquéreur à la recette des domaines du prix de vente du terrain et des diverses taxes foncières. Ce qui n’est pas le cas dans les autres agglomérations.

b- Les terrains à usage d’habitation des autres agglomérations

Pour les terrains à usage d’habitation des agglomérations autres qu’Abidjan leur attribution est faite par une commission présidée par le Préfet pour le chef-lieu de département et par le Sous-préfet pour le chef-lieu de la Sous-préfecture. 

La procédure d’attribution commence par plusieurs opérations qui sont la réception des dossiers de demande à la Préfecture ou à la Sous-préfecture selon le cas ; le contrôle et l’examen des dossiers, le choix des demandeurs à satisfaire, l’envoi d’une lettre de promesse d’attribution aux attributaires retenus, le paiement des frais requis et la remise de la quittance de paiement à la Préfecture ou à la Sous-préfecture.

Ces opérations débouchent sur la délivrance de la lettre d’attribution par le Préfet ou le Sous-préfet, Président de la commission. L’attributaire est invité également, par cette lettre à déposer dans un délai de quatre mois, au service du domaine urbain du ministère chargé e la construction et de l’urbanisme à Abidjan, un dossier technique de bornage-morcellement dressé par un géomètre privé agréé, en vue de l’obtention d’un arrêté de concession provisoire. Il est prescrit que l’installation sur les lieux est subordonnée à l’obtention de cet arrêté. 

Il est aussi indiqué dans la lettre d’attribution qu’aucune cession du lot n’est admise avant l’obtention de l’arrêté de concession provisoire, voire du titre foncier. La lettre d’attribution ne constitue pas un titre de propriété.

Qu’en est-il de la cession des terrains dits villageois ?

En cas de cession de terrains dits villageois, il y a transfert du droit foncier du détenteur coutumier de la terre au particulier. Cette cession se réalise généralement par achat du bien immobilier en dehors de toutes procédures légales, car les droits coutumiers sur les sols dans les centres urbains et les zones d’aménagement différé portent uniquement sur l’usage de ces sols. 

Ils sont personnels à ceux qui les exercent et ne peuvent être cédés à quelque titre que ce soit. 

Se pose alors la question de la validité d’une telle transaction quand on sait que de nombreuses acquisitions de terrains urbains se réalisent sur des terrains dits villageoises.

La demande croissante de terrains urbains pour la réalisation de projets immobiliers à Abidjan et dans les grandes agglomérations est à l’origine des lotissements “villageois”. 

Il s’agit des villages qui ont été phagocytés par la ville ou la commune. Cependant, dans la conscience des populations originaires de ces villages, l’espace d’habitation demeure sous l’emprise des règles coutumières quand bien même ces villages sont dans le périmètre urbain ou les règles d’urbanismes s’imposent à tous sans distinction. 

À défaut de plan d’urbanisme directeur dans la plupart des grandes agglomérations, c’est au vu et au su de tout le monde que ces morcellements parcellaires sont réalisés et cédés aux éventuels acquéreurs.

Lorsque le lotissement a été approuvé par le Ministère chargé de la Construction et de l’Urbanisme, l’appropriation du terrain cédé par un détenteur coutumier de droit foncier se fait conformément à la pratique administrative qui nécessite d’abord des formalités au niveau du village consistant en l’établissement d’une attestation villageoise et en l’inscription dans un registre de toutes les attributions ou mutations qui sont effectuées à partir du “lotissement villageois”. 

Après quoi, l’administration du domaine du Ministère chargé de la Construction délivre une lettre d’attribution en vue du dossier technique de bornage morcellement et après paiement par l’attributaire des différentes taxes foncières.

Lorsque le lotissement n’a pas été approuvé par le ministère de la construction et de l’urbanisme, aucune mutation ou appropriation ne peut se faire valablement.

Nombreux sont les acquéreurs qui sont dans l’attente d’une régularisation au niveau du lotissement pour entamer la procédure qui doit leur permettre d’avoir le titre définitif de propriété.

Au regard de la complexité de tous ces modes d’attribution, la loi de finance n° 2002-156 du 15 mars 2002 viendra simplifier la procédure d’accès à la propriété foncière urbaine par l’institution du certificat de propriété foncière.

3- La délivrance du certificat de propriété

L’art. 36 de l’annexe fiscale de la loi n° 2002-156 du 15 mars 2002 portant loi de finance de l’année 2002 permettait d’établir le titre de propriété d’un terrain urbain sans recourir à la mise en valeur. 

Dans un souci de simplification de la procédure d’accès à la propriété foncière, cette loi a également supprimé l’arrêté de concession définitive et la copie du titre foncier. Ainsi dès le paiement du prix de cession et des taxes foncières, un certificat de propriété en lieu et place de la copie du titre foncier était établi par l’administration au nom du demandeur.

Pouvaient bénéficier de la procédure donnant accès au certificat de propriété :

- les détenteurs d’un arrêté de concession provisoire ;

- les détenteurs d’une lettre d’attribution ;

- les détenteurs d’actes administratifs de vente émanant de l’ex Direction du contrôle des Grands 

Travaux (DCGTx), de l’ex Service des Ventes Immobilières (SVI), du Bureau National d’Étude Technique et Développement (BNETD) ou de l’Agence de Gestion Foncière (AGEF).

Dans la pratique, l’intervention de plusieurs acteurs pour l’établissement des différents actes relatifs à l’attribution d’un terrain en milieu urbain constituait une source de difficultés dans la gestion des terres. 

D’où des problèmes récurrents notamment, l’attribution d’un terrain en dehors de la commission, l’attribution de terrain sans vérification des titres, l’attribution d’un même lot à deux personnes différentes, la fraude dans l’établissement de la lettre d’attribution, le retrait de lot sans mise en demeure et réattribution à un tiers du même lot, etc.

À la lumière de ce qui précède et compte tenu des conflits fonciers quotidiens qui menacent la paix sociale, le Ministère en charge de la Construction et de l’Urbanisme a pris d’autres dispositions pour sécuriser la gestion du foncier par la mise en place du guichet unique et la reconnaissance d’un seul acteur dans la délivrance d’un seul acte qui consacre le transfert d’un terrain issu du domaine foncier urbain de l’Etat à une personne privée, c’est l’Arrêté de Concession Définitive (ACD).


B- La gestion des terrains urbains avec l’Arrêté de Concession Définitive

L’Arrêté de Concession Définitive est délivré par le Ministre chargé de la Construction et de l’Urbanisme dans le District Autonome d’Abidjan. 

En dehors du District, l’Arrêté est pris par le Préfet sur délégation de pouvoir du Ministre chargé de la Construction et de l’Urbanisme. 

L’appropriation des terrains par l’arrêté de Concession définitive sera examinée dans le cadre de l’appropriation des terrains urbains.


TITRE 2 : LE CADRE STRUCTUREL ET OPÉRATIONNEL DE GESTION


Plusieurs structures interviennent dans la gestion des terres. Il s’agit des structures de l’Administration centrale ou déconcentrée auxquelles il convient d’ajouter les structures de décentralisation territoriale ou technique. Leur examen ci-après (chapitre 1) sera suivi de l’étude du cadre opérationnel de gestion (chapitre 2).


CHAPITRE I : LES STRUCTURES DE GESTION


Les structures de gestion varient selon qu’il s’agisse du milieu rural (section 1) ou du milieu urbain (section 2).


Section 1 : LES STRUCTURES DE GESTION DES TERRES RURALES


Plusieurs ministères interviennent dans la gestion du domaine foncier rural. À ces structures étatiques (paragraphe 1), il y a lieu d’ajouter associant les populations à la gestion des terres rurales (paragraphe 2).


Paragraphe 1 : Les structures étatiques ou parapubliques


Les décrets portant attribution des membres du Gouvernement ont toujours confié la gestion du domaine foncier rural au Ministre chargé de l’Agriculture (A). 

Cette gestion se fait en liaison avec d’autres Ministères concernés peu ou prou par l’utilisation ou l’exploitation des ressources foncières (B). Pour assurer une meilleure gestion du foncier rural, il a été créé depuis 2016 l’Agence foncière Rurale ou AFOR (C).

A- Le Ministère chargé de l’agriculture, gestionnaire du domaine foncier rural

Le Ministère chargé de l’agriculture assure la gestion technique du domaine foncier rural. Il est chargé de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique de gestion du domaine foncier rural et corrélativement de la réglementation qui s’y rapporte. Depuis plusieurs décennies, les décrets successifs portant organisation des Ministères chargés de l’Agriculture ont toujours créé une Direction en charge du foncier rural. 

De façon générale, la Direction du foncier rural assure les missions régaliennes de l’Etat qui sont notamment : la gestion du domaine foncier rural de l’Etat, l’élaboration et la mise en œuvre de la réglementation foncière, la participation à la mise en œuvre de stratégies de gestion durable des ressources foncières et de l’espace rural sans oublier la participation à la mise en place du cadastre rural.

À l’échelle locale, les opérations techniques relatives à la gestion du domaine foncier rural relèvent de la compétence de chaque direction départementale du Ministère chargé de l’agriculture. La direction départementale de l’Agriculture est véritablement l’interface entre l’Administration territoriale et les usagers. 

Ainsi, en matière notamment de délivrance des certificats fonciers relatifs au domaine coutumier le directeur départemental de l’Agriculture joue un rôle essentiel.

Il propose au sous-préfet le commissaire-enquêteur, réceptionne et contrôle de dossier de l’enquête officielle, prépare le certificat foncier qu’il soumet à la signature du Préfet de Département. En ce qui concerne le domaine foncier concédé, c’est également le Directeur départemental de l’Agriculture qui établit les procès-verbaux de constat de mise en valeur des terrains concédés.

B- Les autres Ministères intervenant dans la gestion du domaine foncier rural

1- Le Ministère chargé de la gestion financière du domaine immobilier de l’Etat

Même si des aménagements organiques peuvent en disposer autrement, la gestion financière du domaine immobilier de l’Etat relève généralement du Ministère de l’Économie et des Finances envisagé dans toutes ces composantes classiques dont le budget. L’intervention du Ministère chargé de gestion du domaine immobilier de l’Etat et en particulier des terres rurales revêt un double aspect technique et financier.

Au plan technique, il intervient à travers d’une part, service de la conservation de la propriété foncière et des hypothèques et d’autre part, le service du cadastre.

Le service de la conservation de la propriété foncière et des hypothèques et est chargé des formalités d’immatriculation au livre foncier ; il assure également la tenue des actes et plans relatifs aux immeubles immatriculés de même que la communication au public de toute information ayant trait à ceux-ci.

L’ensemble de ces tâches sont accomplies par le conservateur de la propriété foncière et des hypothèques à qui la réglementation assigne trois tâches principales : création des titres fonciers, inscription sur lesdits titres de droits réels y afférant et conservation des documents d’archives relatifs aux titres fonciers créés. 

Quant au service du cadastre, son rôle consiste à constituer des documents officiels qui donnent des informations sur le patrimoine immobilier national. 

À ce titre, plusieurs missions lui sont assignées : créer et conserver le cadastre en zones urbaines et rurales, coordonner les activités cadastres des services extérieurs de la Direction Générales des impôts, coordonner les opérations d’assiette, contrôler l’impôt foncier, etc.

Au plan financier, le ministère chargé de la gestion du domaine immobilier de l’Etat perçoit les produits découlant des ventes et locations des biens fonciers ruraux de l’Etat. De même, il définit l’assiette de l’impôt foncier et assure son recouvrement.

2- Le Ministère chargé de l’intérieur et de la décentralisation

Ce Ministre intervient dans la gestion du domaine foncier à travers ses représentants locaux que sont les préfets et sous-préfets disposent en la matière d’une compétence propre. 

À l’échelle locale, les préfets et sous-préfets jouent notamment un rôle important en matière d’attribution des terres et de délivrance des titres d’occupation foncière. Par exemple, les comités de gestion foncière rurale institués par le décret n° 99-593 du 13 octobre 1999 sont créés par arrêté préfectoral et présidés par le sous-préfet.

De même en ce qui concerne l’attribution des terres du domaine coutumier, c’est le préfet qui signe le certificat foncier et assure sa publication au journal officiel. Il lui revient également de transmettre au Ministre chargé de l’agriculture, les requêtes d’immatriculation à lui adresser.

3- Le Ministère chargé des eaux et forêts

Le rôle de ce Ministère consiste à veiller sur l’intégrité du domaine forestier permanent de l’Etat (forêts classées, périmètres de protection et de reboisement, parcs nationaux et réserves naturelles) et à éviter que celui-ci ne soit attribué par inadvertance ou non à des particuliers.

C’est la raison pour laquelle son intervention a toujours été nécessaire en matière d’attribution des terres pour vérifier si la parcelle de terre demandée n’est pas située dans le domaine forestier classé de l’Etat.

4- Le Ministère chargé de la construction et de l’urbanisme

L’intervention du Ministère chargé de la construction et de l’urbanisme dans la gestion du domaine rural, vise à vérifier si la parcelle de terre demandée à des fins agricoles, ne fait pas partie du domaine foncier urbain. Il s’agit de cette façon de préserver contre toute atteinte les plans directeurs ou d’urbanisme et les zones d’aménagement différé (Z.A.D).


C- L’Agence de Gestion Foncière Rurale (AFOR)

Créée par le décret n° 2016-590 du 3 août 2016, l’Agence de gestion Foncière Rurale est une structure d’exécution dotée de la personnalité morale qui a pour mission de mettre en œuvre la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural et ses textes subséquents. 

À ce titre, elle est chargée des tâches pratiques qui antérieurement étaient dévolues à la Direction du Foncier rural et du cadastre. Il s’agit entre autre multiples tâches :

- d’exécuter les actions de sécurisation du foncier rural, notamment par la conclusion de conventions ;

- de mobiliser les ressources pour la mise en œuvre des actions de sécurisation du domaine foncier rural ;

- de conseiller les pouvoirs publics sur toutes les questions liées à la gestion du domaine foncier rural ;

- de recenser et de sécuriser le patrimoine foncier rural de l’Etat ; etc.

L’AFOR comprend deux organes qui sont le Conseil de surveillance et la Direction Générale.

Le Conseil de surveillance assure la supervision des activités de l’AFOR conformément aux orientations politiques de l’Etat en matière foncière. Il est composé de 12 membres représentant les Ministères concernés, la Chambre Nationale d’Agriculture et la Chambre des Rois et Chefs traditionnels. 

Quant à la Direction Générale, elle assure au quotidien l’exécution des décisions prises par le Conseil de surveillance.

La mise en place de l’AFOR est attendue dans l’espoir qu’elle pourra contribuer à sécuriser la propriété foncière en milieu rural.


Paragraphe 2 : Les structures de gestion participative du domaine foncier rural


Ces structures comprennent d’une part, les comités de gestion foncière rurale (A) et d’autre part, la commission foncière rurale (B).

A- Les comités de gestion foncière rurale

1- Organisation

Le comité de gestion foncière rurale est organisé par le décret n° 593 du 13 octobre 1999. 

Créé dans chaque sous-préfecture par arrêté préfectoral, il est composé d’une part, des représentants des Ministères et services qui interviennent dans la gestion des ressources foncières, d’autre part des représentants des communautés rurales, des villages et des autorités coutumières, désignes pour une période de trois ans renouvelable.

L’ensemble de représentants précités, interviennent au processus décisionnel avec voix délibérative. Une autre catégorie de membres, intervient dans le fonctionnement du comité avec voix consultative. 
Il s’agit des personnes concernées par l’objet des délibérations du comité, du gestionnaire du plan foncier rural lorsqu’il en existe dans la localité concernée et enfin de toute personne dont la contribution est nécessaire aux travaux du comité.

Le comité de gestion foncière rurale est présidé par le sous-préfet. Celui-ci est chargé de créer des comités villageois de gestion foncière rurale, chargés de la gestion des terroirs. Il est également chargé de transmettre au préfet les dossiers de délibération.

La décision finale revient au préfet qui dispose alors de deux semaines pour donner une suite aux avis et propositions formulés par le comité.

Le Secrétariat du comité est assuré par la direction départementale de l’Agriculture du ressort de la sous-préfecture du siège du Comité.

Si le décret précité a le mérite de fixer une répartition paritaire des acteurs étatiques et des représentants des communautés rurales au sein du comité, il faut veiller à éviter une sous-représentation des femmes et des jeunes.

Car, au regard des tenures foncières coutumières, la gestion des terres est plutôt une prérogative des autorités foncières coutumières (chefs de famille, chefs de villages, chefs de lignage, etc.).










AJOUTER UN COMMENTAIRE